Resumo
  O artigo analisa as políticas emergenciais de proteção social criadas em resposta à crise da COVID-19 no Brasil – o Benefício Emergencial direcionado ao trabalho formal regulado pela CLT e o Auxílio Emergencial concedido aos trabalhadores “informais”. Em particular, trata dos sindicatos e das definições de “trabalho” e “trabalhadores” que orientam esses programas sociais. A análise tira proveito de evidências qualitativas e quantitativas para explorar o papel dos sindicatos e da auto-organização dos trabalhadores na conformação
da proteção social no contexto da pandemia.

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  Em meio à crise política, econômica e social detonada globalmente pela pandemia da COVID-19 no primeiro semestre de 2020, viralizou nas redes sociais no Brasil a imagem de um telejornal em que uma advogada trabalhista responde a perguntas enviadas pelo público. Um trabalhador relata o seguinte: “Fui dispensado
da empresa e fomos fazer acerto no sindicato. O patrão quis me pagar com um cheque para 45 dias. O sindicato não aceitou, mas eu quis. Assinei um termo de responsabilidade e adivinha? O cheque não tem fundo. O que eu faço?”. A imagem já havia circulado em outubro de 2019, mas seu reaparecimento recente ilustra como os deslocamentos provocados pela pandemia intensificaram de forma dramática elementos de crise que se acumularam no país durante a década de 2010 no que diz respeito à proteção social ao trabalho. De fato, a situação colocou o trabalho no centro do debate público no Brasil e em outros países. Afinal, trabalhar durante a pandemia implica riscos significativos, mas, ao mesmo tempo, a maior parte da população mundial tem no trabalho a sua fonte de renda. 
  O significado dos acontecimentos recentes para os sindicatos   difícil de avaliar. Por um lado, a centralidade repentina das questões trabalhistas fez com que o sindicalismo voltasse à cena. O jornal britânico The Economist, que não pode ser acusado de ter um viés trabalhista, anunciou recentemente que “os sindicatos de trabalhadores estão de volta”, notando que “a questão da saúde e segurança no trabalho, de interesse marginal para a maioria das pessoas na maior parte do tempo, está repentinamente na mente de todos” (The Economist, 2020). Por outro, as últimas décadas colocaram em xeque a capacidade de adaptação dos sindicatos a transformações de relevo, uma “crise” cuja maior evidência foi a queda nas taxas de sindicalização em diferentes países (Visser, 2019). Ainda que nem sempre tenha sido aceita a tese do declínio da centralidade do trabalho nas sociedades contemporâneas, o debate sobre o futuro dos sindicatos e das forças sociais do trabalho em geral tem sido dominado pela reflexão acerca da possibilidade ou impossibilidade de uma “revitalização” capaz de recuperar a relevância passada, em particular no que diz respeito à organização e representação de novos grupos e categorias de trabalhadores (Van der Linden, 2016).
  O Brasil ocupou uma posição peculiar em relação a essas tendências globais. Enquanto nos países centrais os sindicatos foram colocados na defensiva desde os anos 1980 por uma guinada liberal e anti-sindical liderada pelos governos de Ronald Reagan nos Estados Unidos e de Margaret Thatcher no Reino Unido, o que abriu o caminho para o “Consenso de Washington” nos anos 1990, no Brasil os sindicatos foram protagonistas de importantes movimentos sociais que, na esteira da agitação trabalhista do “novo sindicalismo” a partir do fim dos anos 1970, influenciaram decisivamente o processo de redemocratização do país. De fato, o caso brasileiro foi um exemplo importante para o argumento de que o “fatalismo” acerca da crise do trabalho a partir dos anos 1980 seria geograficamente enviesado, isto é, essa análise teria generalizado tendências do centro da economia global, ignorando movimentos de trabalhadores surgidos na Ásia, na África e na América Latina (Silver, 2005). Ao longo dos anos 1990, porém, o movimento sindical brasileiro enfrentou de forma mais direta os impactos das transformações globais: abertura econômica, medidas liberalizantes e transformações tecnológico-organizacionais nas unidades de produção limitaram a efetivação do horizonte de proteção social consagrado pela Constituição de 1988. No geral, os sindicatos perderam relevância durante a “década neoliberal” (Cardoso, 2003), tendência apenas parcialmente revertida pela influência sindical conquistada com os governos do Partido dos Trabalhadores
até meados dos anos 2010, período em que a flexibilização do trabalho continuou a avançar em meio às melhorias na distribuição de renda (Ladosky et al., 2014). As vicissitudes políticas do que se seguiu (Governos Temer e, depois, Bolsonaro) determinaram um ataque e um desmonte determinados às “conquistas” históricas na área laboral. 

  Neste artigo, analisamos as políticas emergenciais de proteção social criadas em resposta à crise da COVID-19 no Brasil – o Benefício Emergencial direcionado ao trabalho formal regulado pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e o Auxílio Emergencial concedido aos trabalhadores “informais”. Estamos preocupados, em específico, com o papel dos sindicatos e com as definições de “trabalho” e “trabalhadores” que orientam esses programas. A primeira seção apresenta os antecedentes relevantes; em seguida, discutimos o papel da negociação coletiva na implementação da Medida Provisória 936, em que a exigência da representação sindical para a validação de acordos individuais foi polêmica importante. A terceira seção, por sua vez, discute o Auxílio Emergencial como contraponto a essa experiência, mostrando como o trabalho foi questão central também na esfera da assistência social. Finalmente, um balanço final reflete sobre o papel dos sindicatos e da auto-organização dos trabalhadores na conformação da proteção social no país. 
 

Antecedentes: os sindicatos brasileiros nas cordas 

  Os contornos formais das relações industriais brasileiras, além de outras dimensões da proteção social ao trabalho no país, foram estabelecidos pela Consolidação das Leis do Trabalho durante o governo de Getúlio Vargas nos anos 1940. No que diz respeito à estrutura sindical, os elementos centrais foram a “unicidade sindical”, princípio que estabelece que apenas um sindicato representará determinada categoria profissional em uma base territorial delimitada (que pode ser desagregada até um único município); o controle estatal da concessão de prerrogativas de representação sindical (por meio da “carta sindical”); a representatividade presumida e automática dos sindicatos oficialmente reconhecidos, que recebem recursos da “Contribuição Sindical”, popularmente conhecida como “imposto sindical”, recolhida obrigatoriamente pelos trabalhadores, estejam associados voluntariamente ao sindicato ou não. Ao longo da história, a relação dos sindicalistas com essa estrutura foi ambígua, tendo oscilado entre o apego e a crítica em diferentes períodos, mas o sistema “corporativista” foi notavelmente resiliente; do interregno democrático após o Estado Novo, passando pelo regime militar, até a redemocratização, seus elementos fundamentais foram preservados até recentemente. O “imposto sindical”, em particular, garantiu uma fonte de recursos permanente para o movimento sindical brasileiro, mas fortaleceu burocracias sindicais locais conservadoras na defesa de suas prerrogativas. 
  No geral, prevalece uma representação sindical geograficamente fragmentada, segmentada por profissões e regulada pelo Estado. A legislação restritiva que explica essa situação não impediu que os sindicatos se afirmassem como importantes agentes políticos na história brasileira do último século, ainda que para isso as formas oficiais de organização sindical tenham sido abertamente desafiadas em diferentes períodos. Ademais, a despeito de que a tendência contrária tenha prevalecido em determinados momentos, o escopo da proteção  social orientada pela lógica desse sistema foi em geral ampliado ao longo do tempo. Podemos mencionar, como exemplos de avanços cumulativos, o reconhecimento constitucional do direito de greve e a inclusão progressiva de trabalhadores rurais e domésticos (Campos, 2013). Por outro lado, é preciso reconhecer que o alcance jamais foi universal, isto é, a proteção social ao trabalho no Brasil delimitou desde cedo um conjunto de “protegidos”, trabalhadores associados ao trabalho “formal” e representados por sindicatos oficialmente reconhecidos, por um lado, e uma massa de trabalhadores “informais”, desprotegidos ou, quando muito, cobertos por uma proteção social mais precária em relação ao trabalho, por outro. 
  Após o impeachment de Dilma Rousseff em 2016, importantes mudanças foram introduzidas. No que diz respeito às estruturas de representação sindical, a principal delas foi determinada pela reforma trabalhista conduzida por Michel Temer em 2017 que, como apontou Oliveira (2018: 334), significou “a maior transformação já feita nos fundamentos do sistema Vargas”. Entre outras medidas, a reforma acabou com o “imposto sindical”. Paradoxalmente, a materialização do que até então havia sido uma demanda histórica das parcelas mais combativas do movimento sindical brasileiro fragilizou consideravelmente os sindicatos, que passaram a enfrentar uma grave crise financeira. Mais do que os benefícios ou malefícios da contribuição compulsória, o elemento central foi a correlação de forças políticas – os sindicatos pouco puderam influenciar a reforma. O fim do imposto sindical certamente teria consequências muito diversas se tivesse sido aprovado durante o primeiro governo Lula, por exemplo, quando essa foi uma sugestão dos próprios sindicatos ao Fórum Nacional do Trabalho, órgão  tripartite cujas propostas, todavia, jamais foram transformadas em lei (Almeida, 2007). Na reforma de Temer, por outro lado, o fim do “imposto sindical” representou uma medida unilateral que, retirando subitamente recursos financeiros dos sindicatos como parte de uma ofensiva mais ampla contra a proteção social ao trabalho, deixou intacto o restante do sistema corporativo, isto é, preservou as restrições legais ao exercício da liberdade sindical.(1)
  Desde então, diferentes alternativas de financiamento foram buscadas, “arremedos” a um sistema corporativo que se tornou desequilibrado em detrimento do polo trabalhista. Medidas como a “contribuição negocial” (que estabelece uma contrapartida condicionada à existência de negociação coletiva) e a aprovação do desconto por assembleias de categoria passaram a ser introduzidas nos acordos e convenções coletivas pelos  sindicatos, o que produziu controvérsias jurídicas diversas. Em uma das primeiras medidas de seu governo, o presidente Jair Bolsonaro editou Medida Provisória que bloqueou o desconto da contribuição sindical da folha salarial pelas empresas, exigindo que o pagamento fosse feito por meio de boletos bancários, medida que perdeu a validade algum tempo depois. O Supremo Tribunal Federal (STF), por sua vez, tem também limitado o alcance dessas alternativas, como em decisão recente da ministra Carmen Lúcia, datada de março de 2020, que proibiu o desconto automático de contribuição sindical aprovada em assembleia. Em suma, o movimento sindical brasileiro tem buscado alternativas para sobreviver, mas, por ora, não foi capaz impor uma agenda própria.   A associação voluntária, é claro, continua a ser uma alternativa influente, mas, diante da regulação estatal das bases de representação e do contexto político desfavorável, tem prevalecido uma política defensiva.
 

Os sindicatos e o Benefício Emergencial 

As primeiras medidas estatais de proteção social durante a pandemia da COVID-19 se dirigiram aos trabalhadores assalariados cobertos pela CLT, isto é, aqueles com vínculo trabalhista formal tal como usualmente concebido. O estado de calamidade pública foi decretado pelo Legislativo em 20 de março de 2020 e, dois dias depois, o Governo Federal editou a Medida Provisória 927, que dispôs sobre “as medidas trabalhistas que poderão ser adotadas pelos empregadores para preservação do emprego e da renda” diante da crise do coronavírus, e flexibilizou os critérios para a adoção de mecanismos diversos, como o teletrabalho, as férias coletivas, individuais e feriados, o banco de horas etc. A medida causou grande polêmica porque previa a possibilidade de suspensão do contrato de trabalho por até quatro meses sem o pagamento de salários, com a manutenção apenas dos benefícios, como o vale-alimentação. O artigo relevante foi revogado no dia seguinte e o Ministro da Economia, Paulo Guedes, declarou que a medida “jamais foi considerada” e que ela teria decorrido de um “erro de redação” (Sardinha, 2020).
  No dia primeiro de abril, uma nova Medida Provisória, a MP 936, criou o Programa Emergencial de  manutenção do Emprego e da Renda. Os empregadores ficaram autorizados a reduzir as jornadas de trabalho com redução proporcional dos salários (em 25%, 50% ou 70%) ou a suspender os contratos por até 60 dias, com a manutenção dos benefícios; a União, por sua vez, assumiu a responsabilidade pela mitigação das perdas salariais dos trabalhadores afetados por meio do pagamento de um Benefício Emergencial (ou BEm, que não deve ser confundido com o Auxílio Emergencial, do qual trataremos mais à frente). O valor do benefício corresponde, no caso de suspensão dos contratos, ao valor do seguro-desemprego que seria recebido em caso de demissão e, no caso da redução, ao valor proporcional às horas de trabalho perdidas. O teto do seguro-desemprego é de R$ 1.813,03, o que implica maiores perdas para os altos salários, enquanto os salários mais baixos preservam em maior proporção a remuneração mensal líquida. As perdas salariais são mais expressivas no caso de contratos suspensos em empresas de menor porte, com faturamento inferior a R$ 4,8 milhões em 2019, uma vez que as empresas com faturamento superior ficaram obrigadas a pagar, durante a suspensão contratual, uma “ajuda compensatória” no valor de 30% do salário (base de cálculo que costuma ser maior do que o valor do seguro-desemprego, que determina os pagamentos feitos pela União). Além disso, os trabalhadores têm garantida a estabilidade no emprego  durante a aplicação das medidas e, posteriormente, por período adicional equivalente. No caso da rescisão do contrato sob essas condições, a MP prevê uma indenização. A tabela 1 apresenta, como exemplos ilustrativos, a remuneração mensal garantida pelo programa a trabalhadores com diferentes salários.
  Controvérsia duradoura foi provocada pelo fato de que a MP 927 afastou a negociação coletiva com participação dos sindicatos, exigindo apenas acordos individuais, o que foi reproduzido, com algumas alterações, pela MP 936. A segunda medida estabeleceu que os acordos poderiam ser coletivos ou individuais
para trabalhadores que recebem menos do que R$ 3.135, isto é, aqueles com salários de até 3 salários mínimos, que concentram grande parte dos vínculos trabalhistas da CLT2, ou “portadores de diploma de nível superior e que percebam salário mensal igual ou superior a duas vezes o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social”, o que equivale a cerca de R$12.200. No caso da redução de jornada em 25%, os acordos individuais foram autorizados para qualquer trabalhador. Na prática, foram liberados os acordos individuais para os menores e maiores salários, o que restringiu muito o papel dos sindicatos na implementação do programa.
  Com pouca influência sobre o Congresso Nacional e praticamente sem interlocução com o Governo Federal, nos últimos anos os sindicatos têm apostado na judicialização de disputas sobre prerrogativas sindicais ameaçadas por reformas ou atos do Executivo, o que frequentemente é feito de forma propositalmente fragmentada para afastar o risco de que determinações gerais do STF bloqueiem a possibilidade de conquistar decisões favoráveis em instâncias inferiores. No caso da MP 936, porém, o caráter de urgência e o fato de que a medida tocou em uma questão cara aos sindicatos (a “irredutibilidade do salário” prevista no Artigo 7, Inciso VI da Constituição, que veta a diminuição dos salários sem previsão em acordo ou convenção coletiva) fez com que Ações Diretas de Inconstitucionalidade diversas fossem ajuizadas contra a medida. 
  No dia 6 de abril, o ministro Ricardo Lewandowski, por meio de decisão monocrática, estabeleceu que o sindicato deveria ser comunicado sobre a assinatura de acordos individuais “para que este, querendo, deflagre a negociação coletiva, importando sua inércia em anuência com o acordado pelas partes” (ADI 6363). A decisão foi objeto de interpretações divergentes, mas o próprio website do Supremo Tribunal Federal parecia confirmar o entendimento de que a participação sindical seria exigida, publicando notícia com a seguinte manchete: “Redução salarial por acordo individual só terá efeito se validada por sindicatos de trabalhadores” (PORTAL STF, 2020). Cerca de uma semana depois, o ministro rejeitou recurso da Advocacia Geral da União sobre a questão, mas esclareceu a decisão e determinou que os acordos teriam validade imediata, ainda que tenha reforçado a exigência de que os sindicatos fossem notificados e garantido a prevalência de acordos coletivos negociados posteriormente. 

  Finalmente, no dia 17, o plenário da Corte, por 7 votos contra 3, cassou a liminar concedida por Lewandowski, restaurando o teor original da MP, o que foi justificado pela excepcionalidade da situação de pandemia, que impediria que os sindicatos negociassem acordos coletivos com a agilidade necessária. As conturbadas primeiras semanas de abril trouxeram à tona as vulnerabilidades correntes dos sindicatos no Brasil. Durante o curto período em que predominou o entendimento de que a anuência sindical seria necessária para validar os acordos previstos na MP 936, os sindicatos foram acusados de “chantagear” as empresas com a cobrança de taxas e outros mecanismos de financiamento sindical; circulou, por exemplo, a reprodução de um modelo apócrifo de acordo coletivo sobre a MP 936 na qual havia a previsão de que os sindicatos recolheriam 4% dos salários dos trabalhadores. Os sindicatos, por outro lado, defenderam o papel da negociação coletiva na implementação do programa. A IndustriALL Global Union, sindicato global das indústrias manufatureiras, por exemplo, valorizou os acordos assinados no Brasil e considerou que eles “oferecem uma solução satisfatória para a vasta maioria dos trabalhadores” (IndustriALL, 2020).